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东北、内蒙等重点国有林区天保工程二期实施方案
中国林业网 http://www.forestry.gov.cn/2012-04-25来源：天保办
林规发〔2011〕21号附件
东北、内蒙古等重点国有林区
天然林资源保护工程二期实施方案
2010年12月
目 录
前 言
附表：
1998年党中央、国务院做出了实施天然林资源保护工程（即天保工程一期）重大战略决策，同年开展试点工作。2000年10月国务院批准了《长江上游、黄河上中游地区天然林资源保护工程实施方案》和《东北、内蒙古等重点国有林区天然林资源保护工程实施方案》，工程一期期限为2000—2010年。实施天保工程，是我国林业由以木材生产为主向以生态建设为主转变的重要标志，具有里程碑意义。
根据中央决定精神，国家林业局、发展改革委、财政部和人力资源社会保障部（以下简称四部委）等有关部门围绕延长天然林保护工程期限政策和实施方案联合开展了一系列工作。一是认真总结。在17个省（区、市）总结天保工程一期实施情况的基础上，全面总结了天保工程一期实施成效、经验和问题。二是进行了评估。2004年发展改革委委托中咨公司对天保工程中期进行了评估，2005年6月评估报告得到了国务院批准。同年，财政部、国家林业局也组织有关部门和专家对天保工程有关政策实施情况进行了阶段性评价。三是开展重点和专题调研。根据评估报告、“两会”代表、有关专家学者、实施单位等提出的问题和建议，四部委就职工就业、林区改革、公益林建设、森林经营培育等问题进行了专题研究。四是充分协商，共同编制《东北、内蒙古等重点国有林区天然林资源保护工程二期实施方案》（以下简称实施方案）。在二期政策研究和实施方案编制过程中，四部委反复沟通，充分协商，并多次召开会议征求地方林业、发展改革、财政等部门的意见，在达成共识的基础上，编制了实施方案。五是征求了工程省区人民政府意见。各省认为，天保工程二期设计的政策和实施方案符合实际，操作性强，对工程区加强生态保护和建设、促进经济社会可持续发展意义重大。六是专家论证。国家林业局科技委组织中国科学院、中国工程院、中国林科院、北京林业大学、国务院研究室等单位的专家对实施方案进行了论证，专家一致认为，实施方案实事求是、科学可行，建议尽快上报实施。
1998年长江流域和松花江、嫩江流域特大洪灾后，党中央、国务院决定在四川、云南等12个省（区）国有林区开展天保工程试点。2000年国务院批准了国家林业局、国家计委、财政部、劳动保障部联合上报的《东北、内蒙古等重点国有林区天然林资源保护工程实施方案》，天保工程一期全面实施。工程范围包括内蒙古、吉林、黑龙江（含大兴安岭）、海南、新疆共5个省（区）的86个国有重点森工企业、16个地方森工企业，以及部分地方国有林场和县级林业局（场）；实施期限为2000—2010年；累计投入资金588亿元，其中中央投入559亿元，占95.1 %，地方配套29亿元，占4.9%。
工程实施以来进展顺利，取得了丰硕成果，工程区发生了一系列深刻的变化，远远超出了预期效果。
（一）森林资源恢复性增长，生态状况明显好转
森林面积和森林蓄积持续增长。有效管护森林资源5.09亿亩，森林面积净增2421万亩，森林覆盖率增加4.1个百分点，森林蓄积净增2.73亿立方米。累计调减木材产量8426万立方米，减少森林资源消耗1.44亿立方米。生态状况明显改善。据松花江一级支流汤旺河2008年的水文资料，泥沙含量由1997年的39.1克/立方米降为16.1克/立方米，降低了58.8%；泥沙输送量由1997年的25万吨/年降为2.57万吨/年，降低了89.7%。野生动物植物生存环境不断改善，生物多样性得到有效保护，国家重点保护的野生动植物数量明显增加。
（二）职工收入明显提高，社会保障不断完善
天保工程缓解了林区经济危困的局面，保障了企业正常运转和林区职工基本生活，企业长期拖欠职工工资和离退休金等影响林区稳定的问题得到较好解决。工程投入已成为林业职工收入和社会保障的主渠道。2008年工程区林业职工人均工资8669元，是1999年3087元的2.81倍。林区就业呈现多元化，转岗分流安置富余职工77.2万人，其中16.4万人参加森林管护，60.8万职工（其中全民职工35.1万）一次性安置，离开原企业灵活就业。林业职工积极开展林果采集、林下种养、森林旅游等多种经营，部分职工家庭实现了一人承包、全家就业。社会保障体系初步建立并不断完善，职工基本养老和医疗保险参保率分别达99.5%和87.7%，初步实现老有所养、病有所医。同时，在国家扩大内需政策的支持下，通过重点国有林区棚户区改造和国有林场危旧房改造等规划的实施，使职工住房、饮水、取暖等生活条件也有了进一步改善。
（三）减轻了企业负担，促进了森工企业改革
根据35个重点国有森工企业监测数据反映，到2008年底，企业负债下降了63.4%。各地结合实施天保工程，积极推动森工企业改革。内蒙古、吉林森工集团等单位剥离了企业办社会职能，将企业所办的学校、医院等机构和人员移交地方政府管理。新疆自治区全面停止山区天然林采伐后，将天山西部林业局和阿尔泰山林业局等森工企业从采伐木材转向保护森林资源，经费纳入地方财政预算。吉林森工集团将木材加工业全部实施股份制改造，辅业全部转为民营，实行市场化运作。内蒙古森工集团在全林区实施了辅业改制工作，实现了国有资产、国有职工身份“双退出”。大兴安岭林业集团开展了林业局内部政企分开、事企分开、资源管理与生产经营分开改革试点。这些改革和探索，为建立天然林保护长效机制奠定了重要基础。
（四）生态意识深入人心，社会影响不断扩大
天保工程建设取得了集生态保护、宣传教育、社会行动于一体的效果，有力地促进了森林资源保护和生态文明建设。新疆自治区在木材产量减产到位后再次减产8万立方米，工程区全面停止了天然林采伐。天保工程的实施，催生了一大批以天然林保护为题材的生态文化产品，提高了人民群众的生态文明意识。天保工程也产生了重要的国际影响，赢得了国际社会广泛关注和高度赞誉。
通过天保工程一期的实施，工程区实现了森林资源由过度消耗向恢复性增长转变，生态状况由持续恶化向逐步好转转变，林区经济社会发展由举步维艰向稳步复苏转变。实践证明，党中央、国务院作出实施天保工程的决策是完全正确的，得到了工程区各级党委政府和广大人民群众的积极拥护与支持，受到了社会各界的普遍赞誉。
（一）坚持保护森林资源，严格执行木材产量调减
工程实施以来，各地采取有力措施，严格采伐管理，坚决制止超限额采伐，遏制森林资源下降趋势，工程区木材产量按计划减产到位，森林资源实现了面积、蓄积双增长。林区每年开展以木材采伐总量、销售总量和运输总量为内容的“三总量”检查，严格控制资源消耗。工程区相继开展了以打击违法采伐及乱砍盗伐等为重点的“天保一号行动”、“天保二号行动”等，集中处理了一批重点案件。林业、公安、政法、监察等部门齐抓共管，加大了多部门联合检查和督察的力度，确保天保工程的顺利实施。
（二）坚持以人为本，着力解决民生问题
各地坚持以人为本，落实政策，千方百计拓宽渠道，妥善转岗分流安置富余职工。一是落实好天保工程安置政策，促进职工转岗就业。有16.4万职工分流到森林管护岗位，开展林下经营活动，做到管护与经营结合。实行一次性安置的职工，尊重个人意愿，依法办理相关手续，部分职工群众通过市场开拓了新的事业。转到其他新岗位的职工，实行竞聘上岗，绩效考核。二是切实解决历史遗留问题，解除职工后顾之忧。工程区普遍解决了职工工资历史拖欠，补发了拖欠工资；基本实现了职工社会养老保险省级统筹，医疗、失业、工伤、生育保险地方统筹。通过国有林区棚户区改造，将改造工作和山上林场撤并工作相结合，一部分职工集中到小城镇居住，教育、医疗条件和职工住房、饮水、取暖等生活条件也有了进一步改善。
（三）坚持从调整结构入手，不断加快林区经济发展
各实施单位紧紧抓住实施天保工程机遇，积极调整林区产业结构，努力实现林业经济向林区经济、单一国有经济向多种所有制经济转变。据对35个重点国有森工企业监测，一、二、三产业的产值比例由1997年的19:69:12调整为2008年的55:27:18。第三产业的比重不断提高，森林生态旅游成为一大亮点。大兴安岭林业集团积极开展对俄森林资源采伐，境外采伐人数达9769人次，累计生产木材239.4万立方米。龙江森工集团森林旅游从1997年收入不足200万元，提高到2008年的8.3亿元，内蒙古大兴安岭林区生产总值的增速由2000年的-7%提高到2008年的13.78%。林下经济得到长足发展，东北国有林区的中药材、食用菌、山野菜产量分别达到了1.17、4.67和1.99万吨。
（四）坚持以改革为动力，不断提升林区发展活力
各地抓住实施天保工程机遇，积极推进改革。一是加快企业办社会职能的剥离，实行主辅业分离改革，努力构建符合社会主义市场经济要求、充满生机活力的体制机制。二是加强森工企业内部改革，实现减员增效。内蒙古森工集团在推进剥离企业办社会职能改革的同时，积极开展各级机构和劳动用工制度改革，压缩编制，精减人员，实行效能化管理。林管局机关部门、管理人员、处级干部分别减少25%、14%和9.6%。各林业局统一核定员工总数，对事业单位和管理人员实行岗位聘用制、职务聘任制，林管局统一管理职工的招录、招聘工作，杜绝了一边分流、一边进人的现象。三是推进林区布局调整，优化林区发展合力。黑龙江清河林业局优化生产布局，将林场由18个撤并为7个，并通过土地置换把在森林腹地的两个村屯和零星住户整体搬迁，实行生态移民1270户、3500余人，大大减轻了森林资源的承载压力和人为破坏。
（五）坚持以“四到省”为重点，不断强化工程管理
各级政府成立了工程建设领导小组，统一研究协调工程建设的重大问题。地方各级政府都建立了工程建设目标责任制，签订责任状，从上到下建立起完善的目标、任务、资金、责任 “四到省”管理体系。成立了工程建设管理机构，加强了管理队伍建设，保证了工程顺利实施。强化规章制度建设，完善各项实施办法，如《天保工程“四到省”考核办法》、《天保工程管理办法》、《天保工程核查验收办法》、《天保工程森林管护管理办法》、《天保工程财政资金管理规定》、《天保工程资金会计核算办法》等。不断强化了工程资金使用、工程核查等监督，加强森林管护考核、工程信息报送及档案管理等工作，实现了各项工作有章可循。国家、省、县建立了三级核查制度。国家林业局每年根据核查结果，进行评分排名考核，鼓励先进，督促后进，对核查出的问题限期整改落实，确保工程质量。
东北、内蒙古重点国有林区是我国重要的商品材生产基地，是维护我国东北、华北地区农牧业稳产高产的天然屏障。在保障国家生态安全、应对气候变化、维护国家木材安全等方面具有不可替代的作用，战略地位极其重要。
一、战略定位
东北、内蒙古重点国有林区是我国森工企业分布最为集中的地区，森林面积占全国森林总面积的16.03%，活立木总蓄积量占全国活立木总蓄积量的21.77%，林区地形相对平坦，人口较少，林地资源集中连片，发展林业具有得天独厚的优势条件。同时，这里自然条件优越，珍贵树种多，木材材质好，是我国木材的重要产区和战略资源储备基地；是黑龙江水系的源头，是松花江、嫩江、辽河等重要水系的发源地和涵养地，稳定的森林生态系统，为中下游地区提供了宝贵的工农业生产和生活用水，大大降低了洪涝灾害发生的几率，生态地位十分重要；是我国生物多样性的重点地区，该地区多样的森林、草原、湿地生态系统，适生着各类野生植物近千种、野生动物300多种，在国家生态保护总体战略中具有特殊地位；是抵御西伯利亚寒流和内蒙古高原旱风侵袭的天然屏障，大小兴安岭、张广才岭、长白山等山区绵绵不断的广袤森林，使来自东南方的暖湿气流在此蜗旋，具有调解气候、保持水土的重要功能，为东北平原、华北平原营造了适宜的农牧业生产环境，庇护了全国1/10以上的耕地和最大的草原。
综上所述，东北、内蒙古重点国有林区不仅是我国北方地区的重要天然屏障，也是我国主要的木材资源战略储备基地，对于维护流域生态平衡、国家粮食和木材资源安全，保证当地经济社会和谐发展具有重要的战略意义。
此外，新疆、海南国有林区也是我国重要的生态功能区。新疆国土面积占全国的1/6，森林覆盖率仅为2.94%，天然林极其珍贵；新疆绝大部分社会经济活动，集中在不到新疆国土面积5%的绿洲上，天然林对新疆绿洲经济起到了十分重要的作用；新疆84%的降水集中在天山、阿尔泰山两大山区，发源于两大山区水系的水量占到新疆地表流量的70%以上，且流量相对稳定，成为新疆农牧业稳产丰产的重要条件。海南是我国面积最大、生物多样性最丰富的两大热带雨林之一，其物种种类极其丰富，是我国重要的物种基因库。海南的十大河流多源于中部五指山等林区，天然林对涵养水源，防治干旱和洪涝灾害，保证生产生活用水，保障经济社会可持续发展，起着重要的作用。
党中央、国务院决定延长天保工程实施期限，组织实施好天保工程二期，十分必要，意义重大。
（一）是维护国家生态安全的必然要求
天然林是生态功能最强的生态系统。天保工程范围内的天然林分布区，既是松花江、嫩江、黑龙江水系及其主要支流和众多湖库的重要源头和水源涵养区，也是水利枢纽的绿色屏障。目前，东北、内蒙古重点国有林区70%以上为中幼林，生态功能很不稳定。森林自然生长发育是一个长期过程，北方落叶松、樟子松等主要天然树种需80年以上，红松天然林甚至长达100多年。由于几十年来天保工程区的森林资源长期过量采伐，可采资源处于枯竭状态。经过天保工程10多年的保护，天然林资源刚刚进入恢复发展阶段，当前森林资源质量仍然不高，中幼林比重大，大量低产低效林需要改造培育。如果工程停止下来，则将前功尽弃。实施天保工程二期，不仅可以巩固天然林保护成果，而且可以大幅度提升森林质量和生态功能，对构建东北生态屏障，保障大江大河安澜，确保重点水利工程生态安全，具有不可替代的重要作用。
（二）是维护国家木材安全的战略选择
木材是我国经济建设不可缺少的重要原材料资源。我国已经成为世界木材生产、加工、消费和进出口大国。2009年全国木材总消费量达4.21亿立方米，其中木质产品进口量达1.84亿立方米，对外依存度高达43.7%。当前，全球保护森林资源的呼声日益高涨，通过增加进口解决国内木材短缺问题难度越来越大，立足国内培育后备木材基地，已成为一项紧迫而长期的战略任务。天保工程区特别是东北、内蒙古重点国有林区一直是我国重要的商品材供应基地。通过天保工程二期加强森林经营和资源培育，建立国家木材战略储备基地，最终进入越采越多、越采越好的良性循环，对于确保国家木材安全，有着十分重要的战略意义。
（三）是我国应对气候变化的重大举措
胡锦涛总书记在联合国气候变化峰会上提出大力增加森林资源，增加森林碳汇，争取到2020年我国森林面积比2005年增加4000万公顷，森林蓄积量增加13亿立方米。东北、内蒙古等重点国有林区天保工程区森林面积占我国森林总面积的16.03%，森林蓄积量占我国森林总蓄积量的21.77%。通过实施天保工程二期，可增加森林面积900万亩，增加森林蓄积2.9亿立方米，增加森林碳汇1.09亿吨，这对于确保实现森林资源“双增”目标、应对全球气候变化，在国际上树立负责任大国形象，赢得更多的话语权和更大的发展空间，将发挥特殊作用。
（四）是确保林区社会稳定的重要保障
林区历史遗留问题多，经济社会发展长期滞后，保障和改善民生的任务十分艰巨。虽然工程区林业职工工资逐年有所提高，但远低于社会平均水平，差距越来越大。2000年林业职工平均工资5178元，是当年全国国有在岗职工工资的54.2%。2008年林业职工年平均工资增长到12294元，但仅为全国平均水平的39.7%，东北、内蒙古国有林区更低，仅为全国平均的32.1%。林区职工社会保障水平比地方低40%左右。林区就业岗位严重不足，贫困弱势群体较大，林区社会稳定压力很大。国家对天保工程的投入，不仅创造了木材停伐减产后职工转岗就业的条件，保证了职工收入，而且保障了林区教育、公检法等社会管理、公共服务正常运行，解决了职工养老、医疗等社会保险，确保了林区社会稳定。因而，天保工程被林区广大干部职工称为“救林工程”、“救命工程”。
一、实施期限
由于东北、内蒙古重点国有林区森林资源长期超强度采伐，恢复和发展森林资源是一项长期任务，这一林区气候寒冷，森林生长缓慢，所以森林恢复需要的时间比其他地区更长，应实行长期保护，分期实施，结合国民经济社会发展规划，天保工程二期时间为10年，即2011—2020年。
工程实施范围不变，包括内蒙古、吉林、黑龙江（含大兴安岭）、海南、新疆（含新疆兵团）共5个省（自治区）境内的84个国有重点森工企业、16个地方森工企业、3个国有林管理局、3个旗（市）、27个县级林业局（场）（详见表1）。
工程区总面积62599万亩，林业用地面积56553万亩，其中，有林地45830万亩（其中天然林42012万亩），疏林地473万亩，灌木林地2746万亩，未成林造林地917万亩，无林地4029万亩，其它林地2549万亩（详见表2）。
高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，把培育森林资源、保护生态环境作为转变林区发展方式的着力点，以巩固天保工程一期建设成果为基础，以保护和培育天然林资源为核心，以保障和改善民生为宗旨，以调整完善政策为保障，加大投入力度，推进林区改革，提升发展能力，努力实现资源增长、质量提升、生态良好、民生改善、林区和谐。
——坚持因地制宜，分区施策。合理确定木材产量，加强森林资源保护，采取不同的经营措施加快后备森林资源培育。
——坚持以人为本，保障民生。着力改善林区民生，增加就业，提高收入，不断完善社会保障。
——坚持政策引导，促进改革。工程建设与推动改革相结合，为改革创造条件，努力构建天然林保护长效机制。
——坚持事权划分，分级负责。中央和地方按事权分级投入，中央制定天保工程基本政策，省级人民政府负全责并组织实施。
（一）主要目标
通过天保工程二期实施，为建设国家木材战略储备基地和构筑我国北方地区生态安全屏障打好基础。实现森林资源从恢复性增长进一步向提高森林质量转变，继续调减木材产量，加强森林培育经营，到2020年，森林面积增加900万亩，森林蓄积增加2.9亿立方米，增加森林碳汇1.09亿吨；生态状况从逐步好转进一步向明显改善转变，生物多样性明显增加，森林生态功能明显增强；林区经济社会发展由稳步复苏进一步向和谐发展转变，提供林区就业岗位44.32万个，基本解决职工转岗就业问题，民生明显改善，社会保障能力全面提升，林区社会和谐稳定。
（二）主要任务
——进一步调减木材产量。为促进东北、内蒙古重点国有林区森林资源休养生息，进一步调减木材产量，由上一期定产后年均1094.1万立方米在“十二五”期间分3年调减到402.5万立方米。
——继续强化森林管护。管护国有林面积5.66亿亩，落实管护责任制。
——加强森林资源培育。中幼龄林抚育1.94亿亩。后备资源培育4890万亩，其中森林改造培育4200万亩（补植补造3700万亩，改造培育500万亩），人工造林490万亩，飞播造林200万亩，不断扩大森林面积，优化林分结构，提高森林质量。
——保障和改善民生。通过落实政策和工程项目，增加林区就业，提高职工收入，健全职工和林区居民社会保障体系，使职工收入和社会保障接近或达到社会平均水平。
一、森林分类经营管理
坚持生态优先，保护和改善生态环境，根据森林主导功能不同，实行森林分类经营。
按照《国家级公益林区划界定办法》（林资发〔2009〕214号），将生态区位重要或生态状况脆弱的林地区划界定为国家级公益林，并按照保护等级将国家级公益林划分为一级、二级和三级，执行相关保护和经营管理规定。国家级公益林一级严禁进行任何经营活动，国家级公益林二、三级可以采取卫生伐和生态疏伐等抚育性经营措施。
将自然条件优越，立地条件好，地势较平缓，不易造成水土流失的林地区划界定为商品林，按照近自然林经营理念，大力培育珍贵树种大径级用材林，采取集约经营方式，发展速生丰产用材林等，增加木材和林产品的有效供给，实现森林资源可持续经营，满足经济建设和人民生活的需求。商品林经营依法执行采伐限额等有关管理规定。
天保工程一期的限伐区，划入国家级公益林的，执行公益林的有关规定；未划入国家级公益林的，继续执行限伐政策。
根据森林分类经营和资源状况，按照保护、培育和合理利用相结合的要求，为保障森林资源可持续发展，科学确定森林资源的合理承载量。东北、内蒙古重点国有林区木材产量由上期定产后年均1094.1万立方米在“十二五”期间分3年调减到402.5万立方米，减少691.6万立方米，下调63.2%。其中，2011年调减到504.7万立方米，2012年调减到453.6万立方米，2013年调减到402.5万立方米。按区域分：
内蒙古森工集团和岭南八局木材产量由243.2万立方米调减到122.6万立方米，减少120.6万立方米，下调49.6%。其中，2011年调减到127万立方米，2012年调减到124.8万立方米，2013年调减到122.6万立方米。
吉林森工集团、延边森工集团和营林四局木材产量由217.5万立方米调减到134万立方米，减少83.5万立方米，下调38.4%。其中，2011年调减到165.7万立方米，2012年调减到149.8万立方米，2013年调减到134万立方米。
黑龙江省森工集团木材产量由419万立方米调减到89.4万立方米，减少329.6万立方米，下调78.7%。其中，2011年调减到140万立方米，2012年调减到114.7万立方米，2013年调减到89.4万立方米。
大兴安岭集团公司木材产量由214.4万立方米调减到56.5万立方米，减少157.9万立方米，下调73.6 %。其中，2011年调减到72万立方米，2012年调减到64.3万立方米，2013年调减到56.5万立方米。
海南、新疆和建设兵团继续停止天然林商品性采伐。
目前全国木材年产量7072万立方米左右，东北、内蒙古重点国有林区木材产量为1094.1万立方米，占全国木材产量的15.5%。从2011开始分三年调减到位后的木材产量为402.5万立方米，调减量为691.6万立方米，占目前全国木材产量的9.8%。同时，长江上游、黄河上中游地区集体林权制度改革后，集体林中的商品林采伐将增加部分木材产量。因此，东北、内蒙古重点国有林区木材产量的调减，对木材供需影响不大。通过加强后备资源培育和国家实施的造林补贴政策及其他工程造林项目的实施，木材供需矛盾将呈逐渐缓解的趋势。
“十三五”期间根据国家经济社会和森林资源状况，适时调整木材产量。
第五章 加强森林资源培育
工程区总面积62599万亩，其中林地面积56553万亩，占工程区总面积的90.34%。在林地中，有林地45830万亩（其中天然林42012万亩，占有林地面积的91.67%），占81.04%；灌木林地2746万亩，占4.86%；疏林地473万亩、占0.84%；无林地4029万亩，占7.12%。
目前，东北、内蒙古重点国有林区的森林资源主要特征：
（一）龄组结构不合理
幼中龄林比重大，成过熟林少，幼、中、近、成过熟林比例为21:48:15:16，幼中龄林占近70%，而且资源统计中的近、成过熟林，由于不合理的过量采伐利用，林分结构和林相特征已经接近中幼龄林。特别是除少量人工林、天然纯林以外，大部分林分结构整体趋于相近，林相残破，幼、中、近、成、过林相已无明显特征，俗称“四不像”林分十分突出。
（二）森林单位面积蓄积低
乔木林平均每公顷蓄积为99.18立方米，远远低于当地原始林区200—400立方米的公顷蓄积量，特别是中幼龄林平均每公顷蓄积更低。
（三）林地生产力水平低下
长白山、小兴安岭林区林木蓄积生长量仅为每年每公顷
1.4—2.9立方米，比相同立地条件林分的平均水平低50—70%以上。
（四）林分中目的树种组成较低
现有林分经过多次重复采伐作业，目的树种特别是珍贵树种组成比重越来越低，平均在60%以下。
（五）林分稀疏
低郁闭度林分逐年增多，多年的不合理采伐利用，导致原始天然林资源锐减，成过熟林资源濒临枯竭，天然珍贵树种资源遭到严重破坏，采伐木胸径逐年降低，目前乔木林平均胸径仅为14.8厘米（其中天然林15.0厘米、人工林11.5厘米），林木株数均达不到林分结构的合理株数。
现有森林结构处于不稳定状态，森林生态功能下降，加上现有木材产量已超出了森林资源的合理承载能力，目前急需休养生息，按照因地制宜、因林施策的原则，在保护好现有森林植被的基础上，加快后备资源的培育。
森林资源保护是各项林业事业发展的根本，保护好现有森林资源是天保工程顺利实施的重要保证。
（一）加强资源保护
一是加强林政资源管理。严格执行森林采伐限额制度，杜绝乱砍滥伐和超限额采伐，严厉打击乱砍滥伐违法犯罪行为，加大森林资源管理监督检查力度。进一步强化林地林权管理，严格禁止林地逆转和非法流失，全面贯彻落实国务院关于保护森林资源制止毁林开垦乱占林地的要求，坚决禁止毁林开垦、毁林开矿等现象发生。二是切实加强森林防火和森林病虫害防治工作。在强化落实各级地方政府责任制的基础上，进一步加强保护体系建设，积极开展群防群治。三是落实管护责任制。签订管护合同，明确森林管护承包者森林资源管护任务和责任，以林地承包经营为载体，推进森林管护与资源培育、林下资源开发健康协调发展。四是强化管护成效考核。建立健全森林资源保护监测评价指标体系，强化森林、林木、林地消长变化的监测评价和动态管理，对资源管理保护不力，资金使用问题严重的单位，实行投资调控，限期整改。
（二）完善管护模式
认真总结并不断完善森林管护办法，根据工程区森林分布特点，结合自然和社会经济状况，针对不同区域和地段，采取行之有效的森林管护模式，确保管护效果。
1、管护站管护模式 因地制宜建设森林资源管护站，成立专业管护队伍，层层签订责任合同，全面落实目标责任。实行“管护效果信息卡”等制度，全过程监督森林管护工作。
2、专业与承包管护模式 对交通不便、人员稀少的远山区，实行封山管护，建立精干的森林专业管护队伍。对交通较为方便，人口稠密，林农交错的近山区，采取划分森林管护责任区，实行承包管护。
3、家庭生态林场管护模式 以森林承包管护为前提，结合林下资源综合开发利用，以企业职工为主要承包者，以家庭成员为主要劳动力，在开展森林资源管护的同时，开展林下资源合理利用。
4、管护责任制模式 将管护任务落实到山头地块和人头户头，层层签订管护责任书，明确管护范围与面积、管护内容与责任、奖惩措施等。
5、其他管护模式 包括场乡、场村、场农（户）联管等。
森林经营和资源培育是人为促进森林资源尽快越过自然演替阶段，提高森林质量的重要措施。东北、内蒙古重点国有林区由于历史上长期过伐，森林生态功能下降，可采资源严重匮乏，中幼林比例较高，残次林面积较大，且存在一定面积的宜林地。同时，林区经济社会发展滞后，就业矛盾非常突出。为了提高林分质量，尽快恢复顶极的森林生态系统，保障国家木材安全，促进职工就业增收，按照分类经营、分区施策的原则，区分不同地区和森林类别，采取相应森林经营培育措施，宜造则造、宜抚则抚、宜改则改、宜补则补，造、抚、改、补相结合。大兴安岭林区的公益林经营以增强森林的蓄水保土、防风减灾、保护生物物种多样性、游憩娱乐等生态功能和环境功能为主，重点培育结构复杂、功能完备的生态公益林，提高森林生态与社会效益；长白山、小兴安岭和张广才岭林区的公益林经营以增强森林的蓄水保土、保护生物物种多样性、游憩娱乐、国土保安等生态功能和环境功能，以及培育大径级珍贵树种为主，重点培育生态系统稳定、林分蓄积量高、功能完备的地带性顶极森林群落，提高森林生态和社会效益，兼顾经济效益。新疆国有林区是我国重要的生态功能区，还有大面积的宜林荒山荒地，适宜开展人工造林和飞播造林。
商品林经营以提高林分质量、林地利用率和林地生产力、缩短林木培育周期为主。大兴安岭林区重点培育以落叶松等为主的用材林。按照近自然林的森林经营理念，长白山、小兴安岭和张广才岭林区的天然林重点培育红松阔叶混交林为主的大径级用材林和培育人工速生丰产林，提高森林的经济效益，兼顾生态与社会效益。
根据自然和经济社会条件的差异，依据森林经营目标的不同，主要采取人工造林、中幼龄林抚育、森林改造培育三种经营措施。为合理确定各项经营措施的作业周期，在工程实施期内，中幼龄林抚育、森林改造培育和木材主伐生产的各项任务不得在同一地块上重复实施。
（一）人工造林
东北、内蒙古等重点国有林区尚有部分疏林地、宜林荒山荒地等林地，采取人工造林方式，以增加森林面积，加快森林植被恢复。人工造林要结合立地条件，按照适地适树的原则，科学选择造林树种，一般采取植苗营造混交林。
中幼龄林抚育主要针对林木株数较多，竞争激烈，已经出现自然分化现象，严重影响林木的生长发育林分，以及由于过伐形成的“四不像”林分和遭受病虫危害、火灾等严重自然灾害，病腐木在5%以上的林分。
抚育主要是伐除影响目标树生长的干扰树，长白山、小兴安岭林区目标树主要为红松、云杉、冷杉、椴树、水曲柳、胡桃楸、柞树，大兴安岭林区主要树种为落叶松、樟子松、白桦、冷杉等构成地带性顶极群落的乡土珍贵树种。通过中幼龄林抚育，重点调整林分结构，改善林分生长环境，调整林木竞争关系，提高林木生长量。
1、抚育对象
（1）公益林
为提高防火、防病虫害能力，促进森林健康，构建稳定的森林生态系统，充分发挥公益林生态功能，对特殊保护地区的生态公益林（国家级公益林一级）不进行任何形式的抚育活动，对重点保护地区的生态公益林（国家级公益林二级）和一般保护地区的生态公益林（国家级公益林三级以及地方公益林，下同）按照保护和发展的需要，开展有限制的抚育活动。
（2）商品林
加强商品林培育，提高森林质量，增加森林蓄积，增强林地生产力，促进林业产业发展和职工增收。抚育对象为每公顷树高30厘米以上幼树超过3000株，或30厘米以下幼树超过6000株，更新频度超过60%，幼苗、幼树层的植被总盖度80%以上，以及非目的树种、残留的上一世代林木、霸王树影响目的树种生长的天然幼龄林；郁闭度在0.9以上或分布不均郁闭度在0.8以上的人工幼龄林；郁闭度在0.8以上或分布不均郁闭度在0.7以上的天然幼龄林；郁闭度0.8以上的中龄林；郁闭度0.7以上，下层目标树幼树较多且分布均匀的中龄林；林木胸径连年生长量明显下降，枯立木与濒死木数量超过林木总数30%的中龄林；遭受病虫害、火灾及风雪危害等自然灾害和林内卫生状况较差的林分。
2、抚育措施
（1）公益林
按照提高生态功能的原则，通过剪枝、除杂，以及病腐木清理为目的的卫生伐抚育。对于林间稀疏林地要进行合理补植。
（2）商品林
按照森林的生长、发育规律，可采用透光伐、生长伐、卫生伐等抚育采伐方式。透光伐（透光抚育）主要在幼龄林阶段进行，对人工幼龄纯林，主要伐除过密和质量低劣、无培育前途的林木。对天然幼龄林，采取清除影响目标树生长的霸王树、上层残留木、老龄过熟木、多头木、病腐木、断稍木、树干弯曲破损木、部分丛生木和生长过密的林木、目标树中生长不良的林木以及部分非目的树种，调节林分密度。生长伐主要在中龄林阶段进行。对同龄纯林，伐除有害树以及过密或受害的辅助树和主林层中生长落后的林木；混交林尤其是复层异龄混交林，伐除位于林冠上方的霸王树和上一世代的残留木，同时伐除易引起病虫害的枯立木、风倒木、风折木、濒死木等。如遭受病虫害、风折、风倒、雪压、森林火灾等情况，需要采取卫生伐，伐除已被危害的林木。
（三）森林改造培育
东北、内蒙古重点国有林区单位面积蓄积量较低，目的树种较少，林木密度较低且分布不均，林下更新不良，目的树种幼苗幼树较少，林分结构单一，林地生产力低下，林间空地和天窗分布较多，造成大面积林地浪费。
1、培育对象
森林培育对象包括林相残败，功能低下，并导致森林生态系统退化的林分；林分生长量较同类立地条件平均水平低30%以上的林分；林分优良种质资源枯竭，具有自然繁殖能力的优良林木个体数量在每公顷30株以下的林分；遭受严重病虫害、火灾等自然灾害，死亡木（频死木）比重占株数20%以上的林分；林分中目的树种组成比重占40%以下的林分等。
2、培育措施
针对东北、内蒙古重点国有林区森林资源状况，参照有关规定，森林改造培育主要采取补植补造和改造培育两种措施。
（1）补植补造
按照培育目标，对现有林分中有较多林间空地和天窗，郁闭度较低，单位面积蓄积量较低，目的树种株数较少，林木分布不均，林下更新不良，幼苗幼树较少，林分结构单一的残次林、劣质林和低效灌木林，通过补植，尽快恢复生态功能，形成地带性森林植被顶极群落。
根据林地目的树种林木分布现状，现有林木分布比较均匀的林地采用均匀补植。现有林木呈群团状分布、林中空地及林窗较多的林地采取块状补植。补植后现有林木株数、现有珍贵树种幼苗幼树和新植苗株数之和应达到合理密度以上。补植补造树种为：长白山、小兴安岭林区，按照红松阔叶混交地带性顶极群落的目标要求，补植红松、水曲柳、胡桃秋、柞树和大青杨等珍贵树种为主，大兴安岭林区补植落叶松、樟子松等目的树种为主，补植后适时进行抚育管护。
（2）改造培育
按照不同的林分类型采取不同的改造培育方式，对复层异龄残次林等选择综合改造的方式，通过采取补植、抚育、调整等方式，育林择伐、林冠下更新等措施，提高林分质量。对于低效纯林可选择调整的改造方式，采取抽针（阔）补阔（针）、间针（阔）育阔（针）、栽针（阔）保阔（针）等方法调整林分树种，一次性间伐强度不得超过林分蓄积的25%。具体措施是按照补植为主、伐除为辅的原则，可先清后补，也可以先补后清。伐除部分影响补植、占用林地面积和空间较大的非目的树种，以及老龄过熟木、多头木、病腐木、断稍木、霸王树、树干弯曲破损木、散生木，为林下补植创造有利条件。补植时应根据上层保留木胸径大小和株数、幼苗幼树分布以及立地条件等因素确定补植树种和密度。长白山、小兴安岭林区补植红松、水曲柳和胡桃秋等珍贵树种为主，大兴安岭林区补植落叶松、樟子松等目的树种为主，补植后适时进行抚育管护。
天保工程二期进一步调减木材产量新产生的富余职工，主要通过森林管护、人工造林、中幼龄林抚育、森林改造培育和政策性社会性岗位等实现转岗就业。工程区现有在册全民职工59.18万人，经测算，工程项目建设和相关政策措施可安置44.32万人，其他人员可通过木材生产和林副产品开发得到妥善安置。具体包括：
（一）森林资源管护
森林管护面积5.66亿亩，按照人均管护5700亩测算，每年可以安排8.84万职工就业。
人工造林490万亩，按照劳动定额测算每年可安排0.83万职工就业。
（三）中幼龄林抚育
国有中幼龄林抚育1.94亿亩，每年可安排14.87万职工就业。
（四）森林改造培育
森林改造培育4200万亩，按劳动定额测算每年可安排4.81万职工就业。
（五）政策性社会性岗位
工程区国有林业单位政策性社会性岗位（含消防、环卫等）职工14.97万人，其中：教育、医疗卫生、公检法司、政企合一机关事业单位职工10.65万人，消防、环卫、社区管理和广电等社会职能机构职工4.32万人。随着国有林区改革的推进，逐步将政策性社会性岗位人员移交给地方政府管理。
继续实施并完善社会保险补助政策，相应提高保障水平，使职工收入和社会保障接近或达到社会平均水平，为林区改革发展和社会稳定创造宽松的政策环境，确保天然林保护事业顺利推进。
一、继续实施森林管护补助政策
中央财政安排国有林管护费每亩每年5元。
二、完善社会保险补助政策
（一）中央财政继续对森工企业和国有林场（以下简称国有林业单位）负担的在职职工基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育等五项社会保险给予补助，并相应提高补助标准。
（二）对符合现行就业政策的国有林业单位代管的灵活就业的就业困难人员，地方人民政府按国家有关规定统筹解决这部分人员的社会保险补贴，对国有林业单位跨行政区域的由所在地、市或省级人民政府统筹解决。
三、完善政策性社会性支出补助政策
中央财政继续对国有林业单位负担的教育、医疗卫生、公检法司经费及政府经费给予补助，并相应提高补助标准；为鼓励推进改革，对将国有林业单位承担的消防、环卫、街道等社会公益事业移交地方政府管理的省（区、市），中央财政给予补助。补助标准，参照2008年全国社会平均水平，政府经费、教育经费人年均补助30000元，医疗卫生经费人年均补助10000元，公检法司经费按天保工程一期补助基数给予补助。
四、增加森林培育经营补助政策
中央财政对国有中幼林抚育每亩补助120元；中央基本建设投资对后备资源培育中的人工造林和森林改造培育每亩分别补助300元和200元。
根据上述任务和政策，以及国家的有关文件规定，经测算，天保工程二期（即2011—2020年）中央总投入1261.6亿元，其中：中央财政1160.4亿元，占92%；中央基本建设投资101.2亿元，占8%。
工程期内，随着社会平均工资水平的提高和物价变化，国家林业局将会同发展改革委、财政部、人力资源社会保障部在调查分析论证的基础上，研究调整有关补助标准。
天保工程区涉及面广，地域跨度大，政策性强。天保工程二期，继续实行省级人民政府对天保工程实施负全责，目标、任务、资金、责任“四到省”，省级以下层层落实责任制。各级政府要成立工程建设领导小组，负责工程的统一协调，明确职能，落实责任。要切实履行属地化社会保障责任和落实再就业扶持政策，将林业职工和林区居民纳入地方社会保险保障体系，加强再就业培训，采取有效措施多渠道促进国有林业单位转岗职工和林区就业困难人员实现再就业。
二、科学编制实施方案，加强工程管理
加大科技支撑力度，进一步提高工程建设科技含量与水平，推进工程实施和管理的科学化、规范化。各省（区、市，森工集团）要科学编制本地区天保工程二期实施方案，确保工程建设任务完成和目标实现。省级实施方案报国家林业局、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部备案。各县局级实施单位要在编制天保工程实施方案的基础上制定县局级森林资源培育方案，把各项任务落实到山头地块、林班小班，严格确定森林资源改造培育范围，组织制定好相关指导意见。要结合工程项目建设妥善安排好职工就业，提高职工收入水平。各有关部门要加强对工程的检查、验收和效益监测工作，推进工程管理信息化建设，不断提高工程管理能力。
三、推进国有林区改革，构建林区科学发展新体制
东北、内蒙古等重点国有林区政企不分、企社不分、资源管理与企业经营不分，体制机制不顺等问题仍很突出。工程区要按照中发〔2003〕9号和中发〔2010〕1号文件精神，充分用好天保工程二期的相关政策，努力创造条件，积极推进国有林区改革。一是政企分开，社企分离。继续按中央决定“把目前由企业承担的社会管理职能逐步分离出来，转由政府承担”的要求，把森工企业承担的社会管理和公共服务职能移交给地方政府负责，建立和完善以政府为主导的林区社会管理体制，为构建天然林保护长效机制奠定坚实的社会基础。二是企事分开，资企分离。按照中央决定 “建立责权利相统一，管资产和管人、管事相结合的森林资源管理体制。按照政企分开的原则，把森林资源管理职能从森工企业中剥离出来，由国有林管理机构代表国家行使，并履行出资人职责，享有所有者权益”的要求，不断促进国有森林资源管理与企业生产经营分开，逐步建立国有林管理新体制，为构建天然林保护长效机制奠定坚实的体制基础。三是企业重组，市场运作。按照中央决定 “使企业真正成为独立的经营主体，参与市场竞争。国有森工企业要按照专业化协作的原则，进行企业重组，妥善分流安置企业富余职工”的精神，按照社会主义市场经济发展的要求，加快主辅分离改革，建设充满生机活力的新机制。通过股份制改革，促进企业经营机制的转换，按照专业化协作的原则进行企业重组，推动建立现代化企业制度。采取改制、出售、兼并重组和股份制合作等多种形式，搞活森工企业集团所属的中小企业。对一些严重资不抵债、产品技术水平低的企业，按法定程序实施破产。
按照中央林业工作会议要求，将林区道路、供水、供电、通信等基础设施建设纳入各级政府经济社会发展规划和相关行业发展规划。加快实施森林防火规划，推进国有林区棚户区改造和国有林场危旧房改造工程。加快实施大小兴安岭林区生态保护与经济转型规划，积极发展绿色、生态和大量吸纳就业的产业，加快林区产业转型升级，促进林区职工群众就业与增收。
五、强化森林资源管理，加大执法工作力度
要认真贯彻落实《森林法》，研究制定天然林保护法规和规章。采取有力措施，坚决制止毁林开荒及滥占林地违法行为。狠抓森林采伐限额管理，坚决杜绝超限额采伐。强化林地林权管理，严格禁止林地逆转和非法流失。加强执法队伍建设，提高执法水平。加强工程区天然林资源保护监测体系的建设，掌握发展动态，及时发现和解决工程实施中的问题，促进工程建设健康发展。
一是各有关部门要按照职责分工，制定相关管理办法，依法依章办事。二是强化工程管理，工程实施推行招投标制、监理制和报帐制，提高工程建设水平，确保工程建设质量。要建立工程实施的绩效考评机制，建立和完善考评办法，开展年度考评。建立考评结果与资金投入挂钩的奖惩机制，考评结果差的，调减工程任务和资金。三是加强资金管理。加强审计稽查，强化资金使用监督，杜绝截留、挤占、挪用工程资金现象，提高资金使用效果。四是加强调查研究，认真总结经验，不断完善各项工程措施，深入推进工程建设。对在天然林保护工作中做出突出成绩的单位和个人，给予表彰奖励，激发广大干部群众参与工程建设的积极性。
森林资源量的增加和质的提升，是重点国有林区经济社会可持续发展的重要基础。天保工程二期通过调减木材产量、加强后备资源培育，将进一步扩大森林面积，增加森林蓄积，森林资源质量得到显著提升，对于建立资源结构合理、林地生产力高、稳定高效的森林生态系统，构建北方主要水系、农牧业生产和气候调节的生态屏障，建设我国木材资源战略储备基地，具有重要作用。
继续调减东北、内蒙古重点国有林区木材产量，增加森林资源储备。按照“十二五”期间木材减产后的定产水平，2011-2020年将累计减少木材产量6763万立方米，减少森林资源消耗1.17亿立方米。通过人工造林、森林改造培育、中幼龄林抚育等后备资源培育措施，促进林木生长发育，有效改善林龄、林种、树种结构，提高林木生长量和林地产出效率，降低森林病虫害、火灾、气候灾害的危害程度，维护森林健康，增加资源储备。经测算，天保工程二期新增森林面积900万亩，森林蓄积量增加2.9亿立方米。
森林是人类和许多生物赖以生存和发展的基础，它具有丰富的生物多样性、复杂的结构和生态过程，对改善生态环境，维持生态平衡，保护人类生存发展环境起着不可替代的作用。天保工程二期的实施，将在气候调节、涵养水源、土壤保育、固碳释氧、净化空气、防风固沙、森林游憩和维持生物多样性等方面产生巨大的森林生态效益。
全球气候变化是当今人类面临的最大威胁和挑战，全球气候变化的发生，主要是由于空气中的二氧化碳不断增多，形成了温室效应而导致的。应对气候变化，最根本的措施就是要降低空气中的二氧化碳等温室气体含量。森林是固态的碳，是地球碳循环的重要载体，是维持空气碳平衡的重要杠杆，是陆地上最大的“储碳库”和最经济的“吸碳器”。森林固碳由于投资少、代价低、综合效益好，已受到国际社会的广泛关注和高度重视。工程实施将增加森林碳汇1.09亿吨。
着力保障和改善民生是经济发展的根本，是实现社会进步和国家长治久安的基础。天保工程二期的实施将有效改善民生，有力促进林区社会的和谐稳定。一是有效增加职工就业。天保工程二期通过政府投资拉动就业的形式，森林管护、森林资源培育、补助政策性社会性岗位人员经费，可为东北、内蒙古等重点国有林区提供44.32万个就业岗位，基本解决工程区职工的就业问题。二是大幅提高职工收入。天保工程二期通过提高投入标准，可提高职工工资水平。以国有林管护补助为例，由原来每年每亩补助1.75元提高到5元，管护人员的工资标准将提高2倍多。三是进一步完善社会保障体系。天保工程二期中央财政继续对国有林业单位负担的在职职工基本养老、基本医疗等五项社会保险给予补助，并提高补助标准，将有效提高保障水平。同时，要求地方人民政府按国家有关规定统筹解决国有林业单位代管的灵活就业的就业困难人员社会保险补贴，将确保林区社会稳定。四是减轻企业负担。天保工程对企业承担的政策性社会性人员给予了适当的补助，随着改革的逐步推进，企业承担的社会公共服务职能和从业人员将移交地方政府管理，将大大减轻企业负担，同时减轻对森林资源的压力。五是有效改善人居环境，促进地方经济发展。森林资源不仅能改善和提高人居环境，还是地方经济发展的重要基础。充分发挥林区的资源环境优势，大力开展森林旅游和特色产业，是促进地方经济发展的有效途径。
综上所述，天保工程二期，通过森林管护、中幼龄林抚育和森林改造培育等的实施，可有效保护现有森林资源，扩大森林面积，提高林分质量，增强森林生态功能，对于改善生态环境，增加森林资源储备，增强森林碳汇能力，维护我国国土生态安全和木材资源安全，应对气候变化，树立国际新形象具有重要的现实意义。同时，通过有效增加就业、大幅提高职工群众收入、完善社会保障、促进国有林区改革等措施，将进一步保障和改善民生，保持林区社会稳定，对实现林区和谐具有重大的长远意义。
方案指标参考依据
1、《生态公益林建设技术规程》（GB/T 18337.3-2001）
3、《造林技术规程》（GB/T 15776-2006）
6、《低效林改造技术规程》LY/T 1690-2007
7、《森林采伐作业规程》(LY/T 1646-2005)
8、《东北、内蒙古等重点国有林区天然林资源保护工程实施方案》（2000年）
9、《国家级公益林区划界定办法》（林资发〔2009〕214号）
10、《企业职工生育保险试行办法》（劳部发〔1994〕504号）
11、《企业职工工伤保险试行办法》（劳部发〔1996〕266号）
12、《失业保险条例》